“政策和策略是党的生命，万万不可粗心大意”这是毛泽东生前的一句名言。对于基层卫生组织来说，倍感政策如同生命的重要意义。目前，在构建社会主义新农村中，农村卫生服务体系与城市社区卫生服务体系“双轨”运行，尤其是“有条件的县级市”从原有的农村卫生院“转型”为社区卫生服务中心，其政策问题尤为人关注。

　　问题的提出农村开展社区卫生服务，应以什么命名的机构动作？论功能，农村卫生院与城市社区卫生服务中心有其共同性。但命名和标识两者不同。卫生部、国家中医药管理局发布的《关于印发〈城市社区卫生服务机构管理办法(试行)〉的通知》(卫妇社发［2006］239号)中，明确提出：“社区卫生服务机构须以社区卫生服务中心或社区卫生服务站进行执业登记，原则上不得使用两个或两个以上名称。”有的省依此提出县级市、县城、乃至所有市、县统一“转型”命名为社区卫生服务中心站)。

　　但是在民意调查中发现，基层卫生组织的领导并无此共识，在一次调查中，八成多赞同沿用卫生院或医院的名称。为什么？其主要原因是，作为同一层级的基层卫生服务机构在政策上存在差别，尤其是在社区卫生服务机构配套文件出台之前更显得突出。

　　政策的比较我们不妨对财政部等部门先后发布的《关于农村卫生事业补助政策的若干意见》(财社［2004］14号)和《关于城市社区卫生服务补助政策的意见》（财社［2006］61号）两个文件中，关于卫生院补助政策和社区卫生服务中心的补助政策作一比较，列表如下。

　　政府办卫生院与社区卫生服务中心补助政策比较项目 卫生院 社区卫生服务中心卫生事业费增长比例 增加卫生事业投入，增长幅度不低于同期经常性财政支出增长幅度 随着经济发展逐年增加投资主体 在乡镇政府行政区划调整后的乡镇卫生院由政府举办 政府主导，社会力量参与，多渠道发展。政府办为主。区级和设区的市级政府负主责基本建设(房屋修缮) 列入同级财政预算 核定安排资金。社会力量举办的适当补助基本设备配置(维修) 列入同级财政预算 统筹安排。社会力量举办的适当补助院长的工资与医保待遇 县级财政预算安排 无此规定离退休人员费用 县级财政预算安排 核定补助人员培训费用 列入同级财政预算 适当补助城市卫生人员支援费用 派出机构的同级财政补助 适当补助公共卫生服务经费 人员经费和业务经费列入县级财政预算 核定补助疫苗费与运输费 省级财政支出购买 未明确特定传染病、地方病、寄生虫病防治费用 财政专项补助 列入政府补助范围必要的基本医疗费用 县级财政核定 政策亏损适当补助贫困(困难)地区 中央、省级财政专项补助 中央、省级财政专项补助自1997年中共中央、国务院在《关于卫生改革与发展的决定》（中发[1997]3号）中提出“改革城市卫生服务体系，积极发展社区卫生服务”后，曾引发了农村是否需要发展社区卫生服务？通过多年的理论探讨和实践探索，2006年国务院在《关于发展城市社区卫生服务的指导意见（国发[2006]10号）中，明确“到2010年，全国地级以上城市和有条件的县级市要建立比较完善的城市社区卫生服务体系。”

　　什么是“有条件的县级市”？农村卫生服务体系与城市社区卫生服务体系是“双轨”运作还是“转型”？如果“转型”又如何根据农村的特点，妥善处理“转型”中的政策问题？中央对此没有作出解读。作者斗胆写了《县级市如何建立社区卫生服务体系》一文。

　　现重点探讨几个政策性问题。

　　总体说来，作为同一层级的农村卫生院和城市社区卫生服务中心，在后者配套文件出台之前，政策差别较大，相对而言，前者要比后者全面、具体、优惠。自2006年8月10日国务院新闻发布会上发布了城市社区卫生服务机构的8个配套文件后，通过上述补助政策的比较，可见基本上“填平补齐”，但差别依然存在。

　　一是投入力度。显然，“逐年增加投入，不低于同期经常性财政支出的增长幅度”（中发[2002]13号），要比“随着经济发展逐年增加”（国发[2006]10号）清晰、明确、可行。历史的经验证明，卫生事业费占GDP的比例也好，占县、乡财政支出比例也好，占财政支出增长幅度也好，都不如务实的兑现项目补助，公示分级决算。

　　建议仿效中央和上海市公示教育投入帐目办法。

　　二是投资主体。农村卫生院，中央很明确，行政区划调整后，要保留一所乡镇卫生院，由政府举办。而城市社区卫生服务中心，只是强调“政府主导，社会力量参与，多渠道发展。”最近卫生部在《城市社区卫生服务机构管理办法（试行）》（卫妇社发[2006]239号）中才明确“社区卫生服务中心原则上按街道办事处设置，以政府办为主。”一个是“所有”，一个是“为主”，这就是差别。

　　建议在“转型”中，对政府办农村卫生院“转型”为社区卫生服务中心时，应明确投资主体沿用“政府办”。

　　三是人员待遇。农村卫生院院长待遇，中央明确“要在全县（市）或更大范围内公开招聘乡（镇）卫生院院长，竞争上岗，实行院长任期目标责任制，保证其相应待遇，并将其工资和医疗保险单位缴费部分列入财政预算。”（中发[2002]13号）而社区卫生服务中心主任的工资和医保待遇无此规定。

　　其他人员的待遇。全国农村卫生工作会议报导，卫生部正在研究制定乡镇卫生院人员编制标准，开展转换运行机制，实行收支两条线管理的试点。而社区卫生服务机构并不明确，只是强调“有条件的地区开展收支两条线管理试点，政府办的社区卫生服务机构取得的各项业务收入全部上缴同级卫生行政部门或财政部门，支出由同级卫生行政部门或财政部门按规定核定安排。” （财社[2006]61号）据报导，北京、宁夏已决定收支两条线管理和全额预算拨款。

　　建议在事业单位的工资改革中，能有一个规范的操作办法，否则，难以引进人才，稳住人心。

　　四是基本医疗补助。两个政策补助意见都强调医疗服务原则上通过医疗服务收入（包括医疗保险、医疗补助、个人付费等方式）进行补偿。但对基本医疗服务的补助，后者较前者具体。前者规定“对乡（镇）卫生院开展基本医疗所需的必要经费，由县级财政根据医疗服务工作的需要核定。”而后者规定：“因政策原因造成的基本医疗服务亏损，由同级财政根据基本医疗服务成本与收费标准之间的差额，统筹考虑社区卫生服务机构的整体收支情况给予适当补助。”

　　建议要区分经营性亏损和政策性亏损，因前者是经营不当所致，后者是政策导向所致，如药品的零差率。对政策性亏损应由决策部门予以补偿。这才能为基层卫生机构体现公益性的减免提供财政保障。

　　最后，补助政策和责任单位用词不一，少规范，易引发“扯皮”。目前所见文件中，对补助政策的用词不一。如“补助”、“适当补助”、“补偿”、“支付”、“支出”、“投入”、“购买”、“核定”、“预算安排”、“列入财政预算”、“统筹安排”、“列入投资计划”等等。同时存在“双重”责任单位，如“区级和设区的市级政府承担社区卫生服务补助的主要责任”，以及主体不明的用词，如“同级政府”。

　　如果严谨一点，“补助”与“补偿”是有区别的，前者是一种从经济上帮助对方的行为，而后者是向对方从经济上偿还损失。“补助”与“适当补助”是货币或实物量的差别，共同点是都具“补助”之意。“核定”、“列入预算”、“统筹安排”、“列入投资计划”，往往是“程序”术语的表述，或承诺，并不是行为的结果。同理，只有当“采购”转化为“无偿配送”才显出“购买”的真实意义。

　　至于政策补助的责任单位，由于财政体制的改革，如有的县级市上划省级财政，设区的市级政府又如何对其履行政策补助的责任。农村卫生院上划县级政府管理后，同级的乡镇政府又如何履行对其的政策补助责任。

　　建议为避免执行上的误解和扯皮，应注意用词的规范性。如某政策补助项目由某责任单位支付。