2011年9月，是北京同仁医院一个黑色的月份。继徐文医生被患者带着积怨连砍10余刀重伤住院之后数日，该院眼科一名医生和一名护士又被另一中年男性患者所伤害。

　　时间往前稍作推移，我们清晰地记得，8月16日，东莞长安医院两名医生被“穷凶极恶歹徒般”的患者持刀蓄谋砍杀，一人脑浆迸发当场身亡，另一人重伤被急送ICU重症监护才逃脱鬼门关。

　　时间再往前推移，我们依旧清晰地记得，年初，上海交通大学附属新华医院10名医护人员被医闹刺伤的骇人事件。

　　2011年，中国推行新医改政策的第三个年头，是实现新医改短期目标——破解“看病难、看病贵”难题的关键一年和最后一年。然而，至今各类医闹暴力事件，不仅频次上感觉不到有减少迹象；而且，程度上也似乎越来越严重。这说明，成功的医改要靠卫生法治。

　　我国的新医改，说到底就是要解决两个难点问题：一个是医疗资源和负担分配的公平性，另一个是医疗服务质量和资源利用的有效性。就卫生政策本身而言，对于医改的推动并不是最行之有效的。究其原因，政策比较粗放，弹性大，缺乏法律的刚性和约束“硬度”，执行起来容易“上有政策、下有对策”。更重要的是，政策往往缺乏法治所固有的平等观、公平观、人权观、透明度和问责制这些法律文化要素。值此之故，世界卫生组织建议各国在卫生政策的框架下，通过周密的反映人权规律的卫生立法推动卫生改革，其要旨是强调卫生法治。

　　卫生法治的国际经验

　　从国际经验来看，世界上好的卫生体系无不实行卫生法治。

　　法国典范

　　法国卫生系统是实行法治的典范。它以“自由、平等和博爱”的宪法观，创建了一个综合绩效全球最佳的卫生体系，获得了全球同行和患者的认同。

　　这种法治精神，给法国卫生系统带来的是卫生公平——“人人都有权接受医疗服务”，医疗保健全覆盖，医疗机构和服务广泛的多样性，高质量的医疗保健服务，近乎完全的患者自由（患者对医院、医生和就医时间的自由选择），医生的自由执业和尽职尽责（所有执业医师，不论在公立医院，还是私人开业，都有机会参与国家公共医疗保险），以及最佳的卫生综合效能。

　　法国的经验告诉我们，实行卫生法治，必须在卫生立法、执法、司法和守法等环节，贯彻（基本）医疗卫生服务的平等观、公平观、人权观、透明度和问责制这些法治理念，必须尊重和维护反映这些法治理念的卫生法的权威性。正如法律谚语所说：“良法得到普遍遵从乃法治。”

　　英国实践

　　英国卫生系统是实行卫生法治的另一典范。早在1946年，英国即颁布《国家卫生服务法》，履行执政的工党对选民承诺的社会福利政策，很好地解决了医疗资源和负担分配的公平性问题。

　　随着时间推移，国家卫生服务（NHS）体系在医疗服务质量和资源利用效率方面，暴露出一些问题。针对此情，自1995年开始，英国前首相布莱尔领导的工党在大选中，针对选民对国家卫生服务体系“低效率”的不满，提出了提高对国家卫生服务满意度的一系列卫生改革政策措施，如增加投入、成立“健康和临床优秀国家研究院”、提高服务标准、引入临床风险管理机制、培育患者安全文化环境等。之后，英国开始频繁修改《国家卫生服务法》，使之成为良法中的上品：

　　通过1999年《健康法》（Health Act 1999），对所有的卫生专业人士进行管理并对医药品（含药物医疗器械和医用材料）的价格和利润进行控制；

　　通过2001年《健康和社会服务法》（Health and Social Care Act 2001），对国家卫生服务与社会服务（含商业医疗服务，如个体诊所和营利医院）的合作作出安排；

　　通过2002年《国家卫生服务改革和卫生职业法》（National Health Service Reform and Health Care Professions Act 2002），对NHS患者和公众参与的改革， NHS组织与商业医疗的合作（joint working），以及卫生职业的管理作出安排；

　　通过2003年《健康和社会服务（社区卫生和标准）法》【Health and Social Care （Community Health and Standards）Act 2002】，对社区卫生和标准作出安排，进一步增强国家卫生服务的初级卫生保健功能。

　　当前，调整NHS的基本法是 2006年《国家卫生服务法》。该法是一部法律巨典，是对上述有关国家卫生服务的某些立法（修订和补充）所作的法典式整合，共计14部分278条和22个附件。

　　为便于民众了解2006年《国家卫生服务法》的宗旨、价值观和原则，英国立法机关于2009年1月21日颁布2009年《国家卫生服务约章》，作为NHS 价值观和原则的捍卫者。

　　约章宣示：国家卫生服务是以一套共通的原则和价值观为基础，维系着它服务的所有社区和人们——患者、公众和为NHS工作的职员。它以法治精神和民主立法，规定有关患者、公众和NHS职员应享有的权利，以及互相承担的责任，并许诺NHS致力达成的事项，以便确保NHS的运作是公平和有效的。

　　约章确认，绝大多数在NHS内的决定，尤其是那些关于个人治疗和各项服务的详细安排等，均由各地方的NHS机构、患者与他们的医生作出适当的决定。约章规定，在NHS内作出决定的责任及问责制度，应该具有透明度，以便公众、患者和NHS职员清楚明白。

　　我国如何实行卫生法治

　　依法治国，实行社会主义法治，是我国的一项基本国策和一项宪法原则。然而，落实到医药领域，如何实行卫生法治？我们却长期不得要领，不论是至今推行的，还是为未来设计的，都是一套以行政监管为主要特征的医药卫生管理体制。例如，对医疗卫生服务行为和质量的监管，新医改方案主要还是依靠行政监管。

　　这种缺乏卫生法治观的管理体制，必然导致：（1）以患者为中心、基本人权和卫生公共资源合理分配的思想少，部门和行业利益的考虑多；（2）对医疗卫生保健社会关系，经济、伦理、契约和行业自治的调节方法少，行政监管的措施多；（3）对社会公平的考量少，对行政效率的追逐多；（4）医疗法律少，行政法规规章多；（5）轻医药卫生立法、执法的实质正义，而重其形式，法律工具主义盛行（除《侵权责任法》第七章医疗损害责任和《社会保险法》第三章基本医疗保险的规定外，我国专门的医疗法仅见于《执业医师法》和《献血法》等少量法律，绝大部分为各种行政法规、规章和规范性文件，体现出明显的行政监管特色）。这些因素，正是医闹暴力事件愈演愈烈的体制机制原因。

　　可以注意到，新医改方案只提“建立健全医药卫生法律制度”，“提高全社会法制观念”，只字未提实行卫生法治。方案指出：“推进依法行政。严格执法，规范执法，切实提高各级政府运用法律手段发展和管理医药卫生事业的能力。”显然，在新医改方案中，法律只是发展和管理医药卫生事业的一种手段。

　　这种片面观点与新医改方案所确立的医改目标，即“建立覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度”、“普遍建立比较完善的公共卫生服务体系和医疗服务体系，比较健全的医疗保障体系，比较规范的药品供应保障体系，比较科学的医疗卫生机构管理体制和运行机制，形成多元办医格局，人人享有基本医疗卫生服务”，明显不相适应。而我们所能感受到的，也只是卫生法制而非卫生法治。可以断言，不把平等观、公平观、人权观、透明度和问责制这些法治要素落实到医改和医患关系中，紧张甚至敌对的医患关系永难缓和。

　　在新医改——这一惠及中华民族子子孙孙的浩大千秋工程中，为了贯彻社会主义法治这一宪法原则，建议把实行卫生法治写进后续的重要医改政策文件之中，并开展系列的专题研究，出台系列的措施。

　　我呼吁：在医患关系越来越紧张、医闹伤人事件愈演愈烈的环境下，为了医患双方的生命、财产和人格利益，中国医学界只重技术不重人文的畸形发展，应当休矣！为了社会的和谐稳定，医改决策者只重卫生经济不重卫生法治的片面做法，应当休矣！

　　可以断言，不把平等观、公平观、人权观、透明度和问责制这些法治要素落实到医改和医患关系中，紧张甚至敌对的医患关系永难缓和。